cbam会保护欧洲钢铁工业吗？
在二月中旬，欧盟委员会开始了审查对钢铁进口的保护性关税配额的过程。这是由于14个成员国提出上诉，要求将关税配额延长至2026年。在他们的上诉中，他们指出，在碳边界调节机制（cbam）启动之前，保护市场是必要的。
如果有人期待碳边境调整机制（cbam）会对进口产生限制作用，实际上并非如此。cbam原本旨在作为保护措施，它仅是一种具有特殊目的的工具。
cbam 并非直接对进口进行限制，而是旨在为欧洲的钢铁企业和进口商建立一个公平竞争的平台。考虑到这些设定，它不会达到与保护性措施相似的效果。
我们不妨通过一个假想的例子来预测未来情景：2027年春，全球状况与现今相比未见改观——中国的产能过剩问题已经扩散至印度以及中东北非（mena）地区。与此同时，日本和韩国的钢铁企业，它们的每吨产品二氧化碳排放与欧洲的企业不相上下，正不断增加向欧洲的出口量。中东北非地区的制造商因其提供的低碳产品而在与欧洲的传统bf-bof生产方式的企业竞争中占据优势。由此，钢铁产品的进口量将正以一种无法控制的方式增长。
目前，碳排放成本在欧洲市场的竞争中并不占据显著地位。本地的钢铁厂家尚未面临显著的碳排放成本压力。若此类成本负担有所增长，其对本土生产者和进口商的影响将同样按比例增加。换句话说，无论是哪一方都不会因此获得额外的竞争优势。
欧洲本土生产者与全球其他生产者在二氧化碳排放上的差异微乎其微，这意味着他们并未因此在面对进口竞争时获得明显优势。
长材生产主要依赖电弧炉（eaf）技术，其每吨钢铁的二氧化碳排放不超过0.4吨（scope 1）。这一点不仅适用于欧盟国家，进口商也同样如此。欧盟的平均排放量为每吨钢铁0.255吨二氧化碳，显示出欧洲在这方面的优势并不突出。
随着cbam实施，导致进口商支付增加，欧洲生产者购买排放配额的费用也将按比例上升。2022年，免费配额已经覆盖了欧洲eaf生产者84%的排放。这意味着，cbam实施后，本地生产者和进口商面临的成本将相似地增加，利润边际预计将保持不变。
简而言之，cbam的费用结构并未为欧洲长材产品生产商带来竞争优势。这表明，在没有特定保护措施的情况下，进口产品有可能大量涌入欧盟市场。某些国家的配额使用率较低，如2023年土耳其的钢筋配额；而其他国家对2024年第一季度线材的配额则在一天之内就被完全领取。没有这些限制措施，进口量无疑会更加庞大。
部分长材进口可能采用了高炉-转炉（bf-bof）生产工艺。随着cbam政策的实施，这些产品在欧盟市场将失去竞争力。缺乏保护配额的情况下，这类产品可能会被来自其他国家的供货所取代，而对欧洲制造商并无益处。
在板材领域，情况也相似。对于采用综合钢铁生产流程（bf-bof）的制造商来说，由于2022年的免费排放权覆盖了综合制造商达93%的排放，其碳排放成本的增加将与进口产品相似。这一情况预示着cbam和ets的成本将转嫁给消费者，这将同时为本地制造商和进口商带来额外利润，增加了进口产品的吸引力。
虽然cbam意在保护欧盟市场不受非环保钢材侵害，但它对限制低碳产品的进口无能为力。中东北非（mena）地区正积极推进此类低碳项目，以便向欧洲出口。
欧洲面临的进口压力更多体现在价格而非数量上。钢铁行业增长停滞不前，而且这种状况预计不会有大的变化。加入市场保护体系后，要想在不损害钢铁产业的情况下退出几乎是不可能的，特别是在当前全球多地区宣布了新的钢铁生产项目，这可能加剧全球产能过剩的问题。
因此，我们认为，哪怕现行的关税配额系统在2026年后不再续签，也应当通过另一种相似的设计或法律机制来替代，以此来限制进口。比如，可以实施“特别关税”，对增加出口量的交易方进行反倾销调查，或探索其他创新方法。
至于cbam是否能成为阻止进口的手段，我们认为这已不再可能。在设计阶段确实有过这样的担忧，主要是担心cbam应用不均。例如，如果本地生产者可以保留免费配额，而进口商需要为所有排放支付费用。
关于cbam下出口补贴的讨论经常出现，虽然这更多关联到ets机制。这种补贴很可能会被实施，其作用类似于出口增值税退税。企业支付增值税后可以申请退税。对电力消费中的间接碳成本进行抵消的机制也是类似的。
欧盟向钢铁生产商提供其他类型的补贴来提升他们的利润和竞争力的可能性也很大。我们已经看到了在能源价格上涨期间的积极补贴措施，或者对绿色或节能项目的资本投资部分进行资助。
作为欧洲钢铁行业组成部分的乌克兰钢铁业，随着进口增加对欧洲市场的影响，将面临明显的不利局面。但作为非欧盟成员，乌克兰无法采取相应的支持措施来保护其钢铁行业。
2019年，当基于各国配额的保护性配额体系被推出时，乌克兰在输送管道、型钢和长材等方面遭受了重大损失。现在，乌克兰在向eu出口钢铁产品时不受这些配额限制，这一点在很多市场领域为其带来了优势，并在缺乏其他选项的情况下增加了其与欧洲的贸易活动。
非常关键的是，需要延续对乌克兰的这一豁免政策。如果不这样做，乌克兰在热轧卷板等产品上将与亚洲等国家一同被纳入其他国家的配额中，在2023年这部分配额占了eu钢铁进口总量的53.6%。在这样的配额体系下竞争极具挑战性，季度配额往往在一天之内就被耗尽，更不用说对其他产品供应的影响了。